将于2021年3月1日起正式施行的《刑法修正案（十一）》（以下简称修正案），在提高污染环境罪的法定刑，将环评、环境监测“造假”行为入罪，严惩破坏自然保护地行为等方面，取得了积极进展，对完善环境刑事立法，加大对环境犯罪行为的打击力度，具有重要意义。
由于刑法的高度概括性，相关条款在实践中应如何理解和适用，还有待进一步阐明。此外，修正案出台后，最高人民法院、最高人民检察院于2016年制定的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称两高解释）亦有进一步修改完善之必要。
1 污染环境罪修改后，两高解释如何因应？
污染环境罪最高法定刑提至15年
刑法第338条规定的“污染环境罪”，系由“重大环境污染事故罪”演变而来，首次规定在2011年《刑法（修正案八）》中。修正案在维持污染环境罪罪名、罪状和构成要件不变的前提下，通过增列七年以上有期徒刑适用情形的方式，将污染环境罪的法定刑由二档提高至三挡：
——严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；
——情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金；
——有第338条规定的四种情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金。
据此，在不考虑数罪并罚的情况下，污染环境罪的最高法定刑将提高至有期徒刑十五年。
两高解释入罪门槛实质性地变了
二级保护区内实施污染环境行为也可构成犯罪
修正案与两高解释对比见图1：
（1）修正案规定的涉饮用水水源保护的区域，不再限于“饮用水水源一级保护区”。
根据《水污染防治法》等法律规定，饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。修正案列举的重点保护区域为饮用水水源保护区，不再限定于两高解释规定的饮用水水源一级保护区。换言之，即使是在二级保护区内排放、倾倒、处置有毒有害物质，也可构成污染环境罪。这就实质性地改变了两高解释规定的入罪门槛。
（2）修正案引入了自然保护地的概念，并将两高解释规定的“自然保护区核心区”扩展至“自然保护地核心保护区”。
两高解释规定的自然保护区核心区，其直接依据为《自然保护区条例》。而修正案使用了自然保护地的概念，将区域范围确定在自然保护地核心保护区，大大扩展了两高解释中自然保护区核心区的范畴。
目前，建立自然保护地体系的改革尚在进行中，各类保护地及其相应功能分区的具体管理措施暂无专门法律规定。依照中办、国办2016年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三类。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。
自然资源部、国家林草局2020年印发的《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》提出，自然保护区功能分区由核心区、缓冲区、实验区转为核心保护区和一般控制区。一般情况下，将自然保护区原核心区和原缓冲区转为核心保护区，将原实验区转为一般控制区。
（3）修正案将保护区域整体扩展至“依法确定的重点保护区域”。
两高解释适用的保护区域只有饮用水水源一级保护区和自然保护区核心区2类，修正案则扩展至依法确定的重点保护区域。
何谓“依法确定的重点保护区域”？一般是指法律法规有明确规定的，在性质、功能、保护要求等方面与饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区类似或接近的区域。我国相关保护区域比较多，概念也相对杂乱，除了饮用水水源保护区和自然保护地核心保护区外，还有哪些区域可以纳入，有待司法解释进一步明确。
在重要江河、湖泊水域实施污染环境行为，以最高法定刑量刑
修正案的这一规定在两高解释中没有直接对应的条款，对比情况见图2：
“国家确定的重要江河、湖泊”和“江河、湖泊水域”的表述，来源于《水法》《水污染防治法》等法律。国家确定的重要江河、湖泊，通常是指长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域，以及太湖、巢湖等重要湖泊。水域，通常是指江河湖泊从水面到水底的一定范围，不包括岸线和陆地。
据此，不属于国家确定的重要江河、湖泊，或者在岸线、陆地等排放、倾倒、处置有毒有害物质的，不能以最高法定刑量刑。
值得注意的是，修正案使用的表述是“向”国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质，由此涵盖了在水域排污，或者通过岸线、陆地排污的情形。此外，仅从字面看，国家确定的重要江河、湖泊，应包括该江河、湖泊的所有干支流。
“大量”永久基本农田基本功能丧失，以最高法定刑量刑
修正案与两高解释对比见图3：
“永久基本农田”的概念，来源于2019年修订的《土地管理法》。《土地管理法》修订后，“基本农田”的概念统一改成了“永久基本农田”，并对相关管理制度作了优化和调整。两高解释制定于2016年，早于《土地管理法》，其使用的“基本农田”概念，与现行《土地管理法》规定的“永久基本农田”并无本质差别。
修正案规定，“大量”永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的，应按最高法定刑量刑。如延续两高解释的思路，此处的“大量”应解释为比15亩更高的一个量级。
人身伤害列入最高档刑期的适用情形
修正案与两高解释对比见图4：
按照两高解释，致使一人以上死亡或重度残疾的，属于“后果特别严重”（第二档法定刑）的适用情形。修正案则将其列入最高档刑期的适用情形，这实际上加严了该种情形的适用条件。此外，致使多人重伤、严重疾病中的“多人”的人数，尚不明确。如果延续两高解释的思路，应当确定为多于3人的数量。
具体刑期分档条件有待进一步明确
修正案将现行刑法第338条规定的第二档法定刑“后果特别严重”，修改为“情节严重”，相关具体刑期分档条件，还有待进一步明确。
比如，对在重点保护区域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，两高解释只对“严重污染环境”的适用情形作了规定，但没有规定哪些情形属于“情节严重”。修正案则规定了最高档刑期的适用情况，没有规定第一档“严重污染环境”和中间一档“情节严重”的适用情形。此外，最高档刑期中还有“情节特别严重”的条件限制。
再如，对向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，修正案规定可按最高法定刑量刑，但向江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有毒有害物质的，什么情况属于“严重污染环境”，构成污染环境罪？什么情况属于“情节严重”？适用第三档刑期的哪些情形属于“情节特别严重”？这些问题均有待明确。
2 环评与环境监测造假入刑，刑期有何不同？
环评机构造假入刑会对未来环评文件编制模式带来何种影响？
对环评机构或其人员，故意提供虚假环评文件的，两高解释已经明确，可以刑法第229条和第231条规定的“故意提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”定罪处罚。修正案实际上延续了两高解释的思路，对比情况见图5：
1、“故意提供虚假证明文件罪”或“出具证明文件重大失实罪”仅适用于环评机构。
对环评机构，《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》分别使用了“环境影响评价机构”、“接受委托为建设单位编制建设项目环境影响报告书、环境影响报告表的技术单位”、“从事建设项目环境影响评价工作的单位”的表述，但均指向同一类主体。
修正案使用的“承担环境影响评价职责的中介组织”概念，应当理解为照顾原有故意提供虚假证明文件罪主体表述的连续性，并没有特别的含义。换言之，“承担环境影响评价职责的中介组织”指的就是环评机构。
根据《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》，除了环评机构外，建设单位也可以自行开展项目环评。无论是两高解释，还是修正案，均未对建设单位自行开展环评的刑事责任作出规定。
而按照《环境影响评价法》和环评改革的思路，建设单位才是环评的第一责任主体。《环境影响评价法》第20条明确规定，建设单位应当对建设项目环境影响报告书（表）的内容和结论负责，接受委托编制建设项目环境影响报告书（表）的技术单位承担相应责任。第32条规定的行政处罚，也是对建设单位和环评机构施以同样的要求。
从这个角度看，修正案只解决了环评工作中的一部分问题。当然，建设单位自行开展环评的情况并不多见，绝大多数建设单位会委托专业的环评机构编制环评文件。因此，实践中暂时不会有太大问题。不过修正案的规定，是否可能会对未来的环评文件编制模式带来实质性的影响，目前尚未可知。
2、环评机构“造假”行为的行政责任与刑事责任需要合理衔接。
从《环境影响评价法》规定的行政处罚看，环评“造假”是指建设项目环境影响报告书（表）存在基础资料明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏或者虚假，环境影响评价结论不正确或者不合理等严重质量问题。追究刑事责任时，原则上可以将上述情形认定为“故意提供虚假证明文件”或“出具证明文件严重失实”。当然，“情节严重”的认定标准，还有待明确。
此外，修正案将在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的环评文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的，作为五年以上十年以下有期徒刑的适用情形。
具体何为“涉及公共安全的重大工程、项目”？何为“致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失”？一般情况下，对环评文件“造假”后果的表述，通常是指“严重破坏生态环境”，而非直接指向公共财产、国家和人民利益的损失。因此，行政处罚与刑事责任之间，还需要合理转化、衔接。
环境监测机构造假未必只体现在监测报告中，如何弥补？
1、“故意提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”仅适用于环境监测机构。
环境监测机构的概念，来源于《环境保护法》，实质上是指从事环境监测工作的机构。修正案使用了“承担环境监测职责的中介组织”的表述，其本质仍指向环境监测机构。该环境监测机构包括生态环境主管部门等有关部门所属的环境监测机构，以及社会化环境监测机构，自无疑问，但是否包括从事环境监测设备运营维护的机构？还需明确。
笔者以为，虽然现行的生态环境法律法规没有对环境监测机构的范围作出明确界定，但国办2015年印发的《生态环境监测网络建设方案》，在“（十五）加强生态环境监测机构监管”中规定：“各级相关部门所属生态环境监测机构、环境监测设备运营维护机构、社会环境监测机构及其负责人要严格按照法律法规要求和技术规范开展监测……”，显然将环境监测设备运营维护机构视为环境监测机构的一类。
据此，环境监测机构原则上应当涵盖从事环境监测设备运营维护的机构。
从实际工作看，环境监测涉及多个责任主体。一是各级政府及其有关部门工作人员；二是排污单位；三是环境监测机构。修正案首次规定了环境监测机构的刑事责任。这解决了一个主体的刑事责任问题。
对排污单位而言，两高解释规定了两个罪名。重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮等污染物的，可以“污染环境罪”追究刑事责任；企业事业单位针对环境质量监测系统实施，或者强令、指使、授意他人实施篡改、伪造监测数据行为的，可以“破坏计算机信息系统罪”追究刑事责任。前者针对的是重点排污单位破坏自动监测系统的行为，后者针对的是破坏环境质量监测系统的行为。
两高解释遗留的问题在于，对于非重点排位单位篡改、伪造监测数据的行为，以及重点排污单位篡改、伪造手动监测数据的行为，没有明确其刑事责任。修正案也未对此作出规定。实践中，已经出现了一些特定的案例，未来两高解释修订时可以考虑予以弥补。
对各级政府及其有关部门工作人员而言，根据《环境保护法》第68条，地方各级政府、县级以上环保部门和其他部门篡改、伪造监测数据或者指使篡改、伪造监测数据的行为，实际上构成了渎职行为，可以根据刑法第397条滥用职权罪或玩忽职守罪追究刑事责任。
2、环境监测机构“造假”行为行政责任与刑事责任的合理衔接。
对环境监测机构造假行为，修正案没有使用“弄虚作假”、“篡改、伪造监测数据”等环境监测工作中通常的表述，而是规定为“故意提供虚假证明文件”或者“出具证明文件重大失实”。这一表述，主要是为了与刑法第229条原先的罪状表述相协调，将犯罪行为的表现形式落至某一个报告上。问题是，环境监测弄虚作假，未必完全体现在监测报告中。
实践中，原环境保护部于2015年发布的《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》中规定的部分环境监测数据弄虚作假行为，并不体现在监测报告中。
比如，采用人工遮挡、喷淋等手段，干扰采样口或周围局部环境的，是否可以直接认定为故意提供虚假的监测报告，或者提供的监测报告严重失真？此外，从事环境监测设备运营维护的机构，本身并不出具环境监测报告，如何以提供虚假证明文件追求其刑事责任？这些问题，有待司法解释进一步明确。
3、环境监测机构“造假”只适用五年以下有期徒刑或者拘役。
按照修正案的规定，刑法第229条规定的五年以上十年以下有期徒刑的适用情形，并不包括环境监测机构。据此，以“故意提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”追究环境监测机构刑事责任的，只适用五年以下有期徒刑或者拘役。
3 哪些破坏自然保护地行为应承担刑责？
修正案规定，在刑法第342条后增加一条，明确违法在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物，造成严重后果或者有其他恶劣情节的，应当承担刑事责任。
适用第342条规定罪名的行为，应当满足以下要件：
一是违反自然保护地管理法规。
与自然保护地相关的法规，目前主要是《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》。
比如，《自然保护区条例》规定，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。违反上述规定，在国家级自然保护区内进行开垦、开发或者修建建筑物的，可能构成犯罪。
二是活动领域限定在国家公园和国家级自然保护区。
根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，国家公园是指以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或海域，是我国自然生态系统中最重要、自然景观最独特、自然遗产最精华、生物多样性最富集的部分。
根据《自然保护区条例》，自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。只有在国家级自然保护区内从事开垦等活动的，方可构成犯罪。
三是违法行为限定在进行开垦、开发活动或者修建建筑物三类活动。
四是造成严重后果或者有其他恶劣情节。
何为“严重后果”或其他恶劣情节，尚需司法解释予以明确。
对生态环境部门而言，需要注意的是，根据国务院办公厅2020年印发的《关于生态环境保护综合行政执法有关事项的通知》，以及生态环境部《生态环境保护综合行政执法事项指导目录（2020年版）》，对在自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的行政处罚，对在湿地自然保护地内采矿的行政处罚，对在自然保护区内建设污染环境、破坏景观的海岸工程建设项目等行为的行政处罚，已明确由设区的市级生态环境部门作为第一层级执法主体进行执法。
地方生态环境部门在执法实践中，发现涉嫌犯罪的，应当依照有关规定移送公安机关。
作者系生态环境部法规与标准司法规处处长
条款对比
《刑法修正案（十一）》
第三百三十八条 违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，……有下列情形之一的，处七年以上有期徒刑，并处罚金：
（一）在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的；
两高解释
第一条 实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”：
（一）在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；
（二）向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质，情节特别严重的；
（三）致使大量永久基本农田基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；
（十二）致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；
第三条 实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“后果特别严重”：
（三）致使基本农田、防护林地、特种用途林地十五亩以上，其他农用地三十亩以上，其他土地六十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；
（四）致使多人重伤、严重疾病，或者致
人严重
残疾、死亡的。
第一条 实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”：
（十七）致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；
第三条 实施刑法第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“后果特别严重”：
（十）致使三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；
（十一）致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍，并致使五人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；
（十二）致使一人以上死亡或者重度残疾的；
第二百二十九条 承担资产评估、验资、验证、会计、审计、法律服务、保荐、安全评价、环境影响评价、环境监测等职责的中介组织的人员故意提供虚假证明文件，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；有下列情形之一的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金：
（三）在涉及公共安全的重大工程、项目中提供虚假的安全评价、环境影响评价等证明文件，致使公共财产、国家和人民利益遭受特别重大损失的。
有前款行为，同时索取他人财物或者非法收受他人财物构成犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
第一款规定的人员，严重不负责任，出具的证明文件有重大失实，造成严重后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
第九条 环境影响评价机构或其人员，故意提供虚假环境影响评价文件，情节严重的，或者严重不负责任，出具的环境影响评价文件存在重大失实，造成严重后果的，应当依照刑法第二百二十九条、第二百三十一条的规定，以提供虚假证明文件罪或者出具证明文件重大失实罪定罪处罚。
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